VGH Mannheim, Urteil vom 14.03.1986 - 5 S 1804/85

Zum Sachverhalt:

Der Kl. wendet sich gegen die Eintragung ihm gehörender Kunstgegenstände in das „Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes" nach dem Gesetz zum Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung - im folgenden: Kulturschutzgesetz - vom 6. 8. 1955 (BGBl I, 501). Das Ministerium für Wissenschaft und Kunst Baden-Württemberg nahm mit Bescheiden vom 24. 5. 1983 in Übereinstimmung mit dem zuvor gehörten Sachverständigen-Ausschuß (§ 1 II KulturschutzG) drei Kunstgegenstände des Kl. gem. § 1 I KulturschutzG in das genannte Verzeichnis auf, weil deren Abwanderung einen Verlust für den deutschen Kulturbesitz bedeute. Ein Bescheid betrifft eine Elfenbeinskulptur (Relieftäfelchen) mit einer Darstellung der Himmelfahrt Christi. Der zweite Bescheid betrifft den „Dührener Zyklus", eine Glasmalerei (Reste der Chorverglasung der Pfarrkirche zu Dühren, fünf Rechteckscheiben, vier Scheiben Fragmente). Der dritte Bescheid betrifft den „Ottersweierer Zyklus", ebenfalls eine Glasmalerei (Reste der Chorverglasung der Pfarrkirche zu Ottersweier, acht Rechteckscheiben). Mit seiner Anfechtungsklage trägt der Kl. vor, in keinem der Fälle handle es sich um national wertvolles Kulturgut, dessen Abwanderung einen wesentlichen Verlust für den deutschen Kulturbesitz bedeute.

Das VG hat die Klage abgewiesen. Auch die Berufung hatte keinen Erfolg.
Aus den Gründen:

... Die fraglichen Kunstwerke sind rechtsfehlerfrei in das „Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes" eingetragen worden.

1. Nach § 1 KulturschutzG werden Kunstwerke und anderes Kulturgut - einschließlich Bibliotheksgut -, deren Abwanderung aus dem Geltungsbereich dieses Gesetzes einen wesentlichen Verlust für den deutschen Kulturbesitz bedeuten würde, in dem Land, in dem sie sich bei Inkrafttreten dieses Gesetzes befinden, in ein „Verzeichnis national wertvollen Kulturgutes" eingetragen. Das Verzeichnis wird nach Bedarf ergänzt. Mit der Eintragung tritt ein Genehmigungsvorbehalt in kraft; die Ausfuhr eingetragenen Kulturgutes bedarf der Genehmigung des Bundesministers des Inneren (§§ 1 IV , 5 I KulturschutzG). Die Gesamtheit der auf der Kompetenznorm des Art. 74 Nr. 5 GG beruhenden Vorschriften des Gesetzes stellt sich als eine ausgewogene, sowohl das Interesse der Allgemeinheit am Schutz des deutschen Kulturbesitzes als auch die Belange der Eigentümer angemessen berücksichtigende Regelung dar und ist deshalb eine zulässige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums gem. Art. 14 I 2 GG (vgl. auch VGH München, BayVBl 1963, 254). Zu Recht hat das VG darauf hingewiesen, daß dem Eigentümer nach der Eintragung nicht etwa nur die Position eines Besitzers verbleibt. Diesem ist es nämlich unbenommen, die Kulturgüter innerhalb der Bundesrepublik zu veräußern. Außerdem bedeutet die Eintragung kein absolutes Ausfuhrhindernis, sondern schafft lediglich die Pflicht zur Genehmigung. Diese darf nur unter bestimmten Voraussetzungen versagt werden, nämlich dann, wenn bei Abwägung der Umstände des Einzelfalles wesentliche Belange des deutschen Kulturbesitzes überwiegen (§ 1 IV 3 KulturschutzG). Im übrigen wird die Einschränkung der Eigentümerbefugnisse dadurch gemildert, daß die eingetragenen Gegenstände bei der Heranziehung zu Steuern und zum Lastenausgleich begünstigt werden (vgl. § 1 III KulturschutzG).

2. Die Eintragung setzt zwei - eng miteinander verknüpfte - Feststellungen voraus. Das Kulturgut muß zum „deutschen Kulturbesitz" gehören und seine Abwanderung aus dem Geltungsbereich des Gesetzes muß einen „wesentlichen Verlust" für diesen Kulturbesitz bedeuten. Nicht nur die (abstrakte) Auslegung dieser beiden unbestimmten Gesetzesbegriffe, sondern auch ihre Anwendung im konkreten Fall durch die Verwaltungsbehörde, d. h. die Ermittlung der maßgeblichen Tatsachen und die Subsumtion des Sachverhalts unter das Gesetz, unterliegen der vollen gerichtlichen Überprüfung. Die oberste Landesbehörde besitzt also - entgegen der Ansicht des VG - bei ihrer nach § 2 I KulturschutzG zu treffenden Entscheidung keinen gerichtskontrollfreien Beurteilungsspielraum und auch keine Einschätzungsprärogative. Das ergibt sich aus den folgenden Überlegungen.

Rechtsprechung ist vor allem Rechtsanwendung und dazu zählt nicht nur die Ermittlung des Sachverhaltes und die Gesetzesauslegung, sondern auch die Subsumtion. Deshalb ist, nicht zuletzt vor dem Hintergrund des Art. 19 IV GG, die uneingeschränkte gerichtliche Überprüfung auch im Bereich unbestimmter Rechts- und Gesetzesbegriffe die Regel (vgl. BVerwGE 59, 213 (216) unter Hinweis auf BVerfGE 13, 153 (164); 15, 275 = NJW 1963, 803). Erst dort, wo eine solche Kontrolle der Verwaltung entweder auf sachlogische Grenzen stößt oder wo der Gesetzgeber in verfassungsrechtlich bedenkenfreier, d. h. vor allem mit Art. 19 IV GG vereinbarer Weise der Exekutive ein Letztentscheidungsreicht einräumt, ist die gerichtliche Überprüfungsbefugnis entsprechend eingeschränkt (vgl. dazu und zum folgenden Wolff-Bachof, VerwR I, 9. Aufl. 1974, S. 191 ff. und Maurer, Allg. VerwR, 4. Aufl. 1985, § 7 Rdnr. 20 ff., insb. 33 f., jeweils m. w. Nachw.). So ist in der Rechtsprechung eine Verringerung der Kontrolldichte anerkannt bei unvertretbaren, von den Gerichten nicht voll nachvollziehbaren oder wiederholbaren Entscheidungen wie etwa Prüfungs- oder prüfungsähnliche Entscheidungen (BVerwGE 12, 359 = NJW 1962, 123; BVerwGE 38, 105 (110 f.) = NJW 1971, 1956), bei pädagogisch-wissenschaftlichen Wertungen oder dienstlichen Beurteilungen (vgl. etwa BVerwGE 21, 127; 60, 245), ferner bei Gesetzesbegriffen, deren Ausfüllung und Anwendung von verwaltungspolitisch-planerischen oder prognostischen Faktoren bestimmt ist (vgl. z. B. BVerwGE 26, 65 (77); und BVerwGE 30, 291 (299); 56, 110 (121) = NJW 1979, 64; ferner BVerwG, Urt. v. 6. 12. 1985 - 4 C 59/82 -) oder der Exekutive kraft größerer Sachkompetenz zugewiesen ist (so BVerwG, DVBl 1986, 190 (195) zur Risikoabschätzung im Rahmen des Vorsorgebegriffs nach § 7 II Nr. 3 AtomG). Schließlich wird für bestimmte Entscheidungen wertender Art durch weisungsfreie, mit Sachverständigen oder Interessenvertretern besetzte Ausschüsse von einem nur eingeschränkt überprüfbaren Bewertungsspielraum ausgegangen (vgl. z. B. BVerwGE 39, 197 (203 f.); 59, 213 (217); 62, 330 (337)).

Die Beurteilung der in § 1 I 1 KulturschutzG aufgestellten Tatbestandsvoraussetzungen wird von keinem der genannten Gesichtspunkte bestimmt. Weder handelt es sich um eine unvertretbare, nach der Natur des Erkenntnis- und Entscheidungsaktes nur von der Verwaltungsbehörde und nicht auch vom kontrollierenden Gericht zu erbringende Wertung und Entscheidung noch ist die Feststellung, ob die Abwanderung eines Kulturgutes einen wesentlichen Verlust für den deutschen Kulturbesitz bedeuten würde, abhängig von in die Zukunft gerichteten verwaltungspolitischen oder sonstigen wertenden Einschätzungen. Diese Frage ist vielmehr zunächst von der zuständigen Verwaltungsbehörde und anschließend gegebenenfalls vom Gericht nach der gegenwärtigen Bedeutung des Objektes für den deutschen Kulturbesitz unter Heranziehung aller fachlichen Erkenntnismöglichkeiten zu beantworten. Eine aus der Natur der Sache oder aus einer bewußten gesetzlichen Zuweisung folgende vorrangige Prüfungs- und Entscheidungskompetenz der Exekutive besteht dabei nicht. Es handelt sich letztlich um einen ähnlich objektivierbaren Vorgang wie die Feststellung, ob eine Sache ein Kulturdenkmal ist. Dort ist zu prüfen, ob an der Erhaltung des Gegenstandes wegen seiner kulturellen (z. B. wissenschaftlichen, künstlerischen oder geschichtlichen) Bedeutung ein öffentliches Interesse besteht (vgl. beispielhaft § 2 I BadWürttDenkmSchG). „Kulturelle Bedeutung" und „deutscher Kulturbesitz" bzw. „Erhaltung“ und „(wesentlicher) Verlust“ sind insoweit weitgehend komplementäre Begriffe. Daß die Denkmalwürdigkeit einer Sache gerichtlich voll nachprüfbar ist, wird aber seit jeher anerkannt (vgl. z. B. BVerwGE 24, 60 (63 f.); BGHZ 72, 211 (215 f.) = NJW 1979, 210; VGH Mannheim, DVBl 1983, 466; NVwZ 1986, 240).

Zu einer anderen Beurteilung nötigt auch nicht der vom VG in Übereinstimmung mit dem bekl. Land als maßgebend angesehene Umstand, daß vor der Entscheidung über die Eintragung ein Ausschuß von Sachverständigen zu hören ist, bei dessen Berufung Fachleute aus dem Kreis der öffentlichen Verwaltungen, der Hochschullehrer, der privaten Sammler, des Kunsthandels und Antiquariats zu berücksichtigen sind (§ 2 II KulturschutzG). Die Anerkennung eines Beurteilungsspielraumes für die Entscheidungen unabhängiger, pluralistisch zusammengesetzter Ausschüsse (vgl. die zitierten Urteile des BVerwG) läßt sich nur rechtfertigen, wenn das betreffende Gremium entweder selbst abschließend entscheidet oder zumindest mit seinem Votum die entscheidende Stelle (ganz oder teilweise) bindet. Allein unter dieser Voraussetzung kann - wenn überhaupt (vgl. etwa die grundsätzlichen Bedenken von Maurer, aaO, § 7 Rdnr. 23) - angenommen werden, daß der in dem Ausschuß versammelte Sachverstand oder die dort gegebene Repräsentanz der beteiligten Interessen der Entscheidung eine Legitimation verleihen, der gegenüber die Kontrollbefugnisse der Gerichte zurücktreten müssen. Dieser Einfluß auf Zustandekommen und Inhalt der Entscheidung ist nicht ausreichend gewährleistet, wenn das Gremium von der entscheidenden Stelle wie bei der hier zu beurteilenden Regelung nur „angehört“ werden muß. Daß die oberste Landesbehörde jedenfalls an ein negatives Votum des Sachverständigen-Ausschusses gebunden wäre, wie das VG annimmt, läßt sich mit dem in der Gesetzessprache eindeutigen Sinngehalt des Wortes „Anhörung“ nicht vereinbaren. Die Mitwirkungsform des Anhörens bedeutet anders als etwa die des „Einvernehmens“, daß der anzuhörenden Stelle Gelegenheit zur Äußerung gegeben werden und der Inhalt der Äußerung von der zur Entscheidung berufenen Behörde bei ihrer Willensbildung mitbedacht, nicht aber i. S. einer strikten Bindung beachtet werden muß.

So liegt es auch hier, ungeachtet dessen, daß der Stellungnahme des Sachverständigen-Ausschusses regelmäßig großes fachliches Gewicht zukommen und eine davon abweichende Entscheidung nur in besonderen Fällen in Betracht kommen wird. Auch hier drängt sich ein Vergleich zum Denkmalschutzrecht auf. Dort sind ebenfalls bei bestimmten Entscheidungen der Denkmalschutzbehörden pluralistisch zusammengesetzte Fachgremien (z. B. der Denkmalrat nach § 4 BadWürttDenkmSchG) anzuhören, ohne daß deshalb auf einen Beurteilungsspielraum geschlossen würde (so ausdrücklich BVerwGE 24, 60 (63) zum Hamburgischen Denkmalschutzgesetz von 1920).

3. Die Abwanderung aller von den angefochtenen Bescheiden erfaßten Kunstwerke würde nach Überzeugung des Senates einen wesentlichen Verlust für den deutschen Kulturbesitz bedeuten. Die gesetzlichen Voraussetzungen der Eintragung sind nicht erst bei Kulturgütern erfüllt, die von herausgehobener nationaler Bedeutung in dem Sinne sind, daß sie ein wichtiges Zeugnis für die gesamte deutsche Kultur sind, also z. B. maßgebenden Einfluß auf die deutsche Kunstentwicklung schlechthin gehabt haben. Die Benennung der Eintragungsliste mit „Verzeichnis“ national wertvollen Kulturgutes“ darf nicht darüber täuschen, daß das Kulturschutzgesetz mit dem Begriff „deutscher Kulturbesitz" nicht an die nationale Herkunft der Objekte und auch nicht notwendig an deren Rang und Stellung gerade innerhalb der nationalen Kulturgeschichte anknüpft. Das Wort „deutsch“ ist hier nur eine Ortsbestimmung, d. h. geschützt wird der Kulturbesitz, der sich im Geltungsbereich des Gesetzes befindet, gleichgültig ob er deutscher oder ausländischer Herkunft und ob er schon lange oder erst seit kurzem hier ist (vgl. auch die Amtliche Gesetzesbegründung, BT-Dr 2/76, S. 7). Dementsprechend kann sich die Frage, ob die Abwanderung von Kulturgütern einen „wesentlichen Verlust" bedeutet, nach unterschiedlichen inhaltlichen Kriterien bestimmen, sofern nur die Objekte „nach ihrer künstlerischen Eigenart, nach ihrem kulturellen Wert oder durch ihre Bedeutung für die kulturelle Entwicklung in Deutschland als dauernd besonders wertvoller Bestandteil deutschen Kulturbesitzes anzusehen sind“ (so die Amtliche Begründung aaO).

Beispiele für die Breite der Eintragungsvoraussetzungen gibt der von der Konferenz der Kultusminister am 20. 5. 1983 beschlossene sogenannte Kriterienkatalog (GMBl 1983, 442). Danach wird eine Eintragung empfohlen bei: a) wichtigen Objekten von Künstlern, die internationalen Rang haben; b) wichtigen Objekten von Künstlern, die für die deutsche Kunst und Kunstentwicklung von besonderer Bedeutung sind; c) allen Objekten, die für die deutsche Kunst, Kunst- und Kulturgeschichte von herausragender Bedeutung sind; d) allen Objekten, die für bestimmte Bereiche oder Zeitabschnitte der Landesgeschichte von herausragender Bedeutung sind; e) den wichtigsten Objekten, die für die regionale oder lokale Geschichte von besonderer Bedeutung sind.

Von diesem Ausgangspunkt her hat der Senat keinen Zweifel daran, daß die aus dem 10. Jahrhundert stammende Elfenbeinskulptur mit der Darstellung der Himmelfahrt Christi aus der sogenannten Hofschule Karls des Großen die Schutzvoraussetzungen erfüllt. Es handelt sich um ein Objekt, das für die gesamte deutsche Kunst und Kunstentwicklung von besonderer Bedeutung und zudem eines der wenigen noch erhaltenen Zeugnisse seiner Art und Qualität ist. Nach der Einschätzung der Fachliteratur (vgl. das im Eintragungsantrag genannte Werk von Goldschmidt) und des Sachverständigen-Ausschusses ist die genannte Elfenbeinschnitzer- und Buchmalereischule des 9. und 10. Jahrhunderts eine Schule, die richtungweisend für die gesamte spätere deutsche und französische Kunst war und von deren zwanzig erhaltenen Werken nur sieben in deutschem Besitz sind. Außerdem ist die Tafel ikonographisch besonders aufschlußreich, weil sie die Himmelfahrt Christi ohne Maria darstellt. Der Kl. hat dieser Beurteilung nicht widersprochen. Auch der Senat hat keinen Anlaß zu Zweifeln, so daß sich die Einholung weiterer sachverständigen Äußerungen erübrigt.

Die beiden in das Verzeichnis aufgenommenen Glasmalerei-Zyklen (Ottersweierer und Dührener Zyklus) mögen zwar keine besondere Bedeutung für die deutsche Kunst und Kunstentwicklung i. S. eines die gesamte Glasmalerei in Deutschland prägenden Einflusses gehabt haben, sondern in der Tat eine mehr regionale Bedeutung für den Straßburger bzw. Speyerer Raum. Nach dem oben Gesagten schließt eine solche regionale Prägung die Zugehörigkeit zu dem schutzwürdigen und schutzbedürftigen deutschen Kulturbesitz nicht aus. Weil die deutsche Geschichte im allgemeinen und die Kulturgeschichte im besonderen zumindest bis weit ins 19. Jahrhundert hinein wesentlich auch eine Geschichte der Regionen und ihrer politischen und kulturellen Besonderheiten ist, gehören auch und gerade Zeugnisse der regionalen oder lokalen Geschichte zum deutschen Kulturbesitz. Haben diese Zeugnisse aus künstlerischen, wissenschaftlich, heimatgeschichtlichen oder sonstigen Gründen eine herausgehobene Bedeutung für die Region, so ist ihre Abwanderung ein wesentlicher Verlust, sofern nicht noch gleichartige Objekte in großer Zahl vorhanden sind.

So verhält es sich hier. Nach der Fachliteratur (vgl. das im Eintragungsantrag zitierte Werk von Becksmann) und nach den Feststellungen des Sachverständigen-Ausschusses stammt der Ottersweierer Zyklus aus dem bedeutenden Glasmalerzentrum Straßburg. Von dort wurde - vor allem im 15. Jahrhundert - für ganz Süddeutschland gearbeitet. Diese Zunft hatte damit sogar überregionale Bedeutung. Der Ottersweierer Zyklus erlangt dadurch besonderen künstlerischen Wert, daß er dem unmittelbaren Umkreis Hans Baldungs entstammt, der - als Schüler Dürers - in Straßburg wirkte. Der Ottersweierer Zyklus ist das einzige monumentale Zeugnis seines Einflusses auf die Glasmalerei seiner Zeit und der Straßburger Glasmalerzunft aus dieser Zeit überhaupt. Der Dührener Zyklus von 1497 belegt eine einzigartige historische Situation, nämlich die Wiederbelebung der im frühen 14. Jahrhundert gegründeten Institution der Speyerer Königspfründe unter Maximilian I. und liefert insofern ein anschauliches Beispiel für die restaurativen Bestrebungen Maximilians. Überdies ist er der einzige mit absoluter Sicherheit mit Speyer im späten 15. Jahrhundert zu verbindende Glasmalerei-Zyklus, da in Speyer selbst alle Werke der Glasmalerei im Jahre 1689 zerstört worden sind. Auch diese Feststellungen sind als solche vom Kl. nicht in Zweifel gezogen worden. Der Senat sieht hier ebenfalls keinen Anlaß, weitere sachverständige Äußerungen einzuholen.